Niezależnie od osiągniętego poziomu rozwoju gospodarczego, wiele państw stoi obecnie przed trudnymi wyzwaniami w obszarze społecznym, jak bezrobocie, niska jakość opieki zdrowotnej, bezdomność i starzenie się społeczeństw. Problemy te skutkują występowaniem międzypokoleniowych cykli ubóstwa i wykluczenia społecznego. Dzieje się tak również w państwach wysoko rozwiniętych, których rządy co roku wydają olbrzymie kwoty ze swoich budżetów na rozwiązanie problemów społecznych. Skuteczność realizowanych programów jest jednak w wielu przypadkach bardzo niska, a kwoty przeznaczane co roku na cele społeczne stają się wydatkami sztywnymi.
Wiele przyczyn składa się na niską efektywność finansowania działań mających na celu eliminowanie i zapobieganie problemom społecznym. Należy do nich zaliczyć: tworzenie budżetów i realizację usług dla z góry określonej liczby osób bez silnego ukierunkowania na rezultaty, brak właściwej ewaluacji programów co uniemożliwia alokację środków do instytucji świadczących usługi społeczne w sposób najbardziej efektywny, ograniczone środki budżetowe hamujące nowe inwestycje w sytuacji gdy wiadomo, że ich brak będzie generował w kolejnych latach wzrost wydatków.
Z powyższych względów niektóre kraje zaczęły testować nowe mechanizmy finansowe służące eliminowaniu rażących problemów społecznych. Należą do nich m.in. Stany Zjednoczone, Kanada, Australia, Nowa Zelandia, Indie a w Europie Wielka Brytania.
Mechanizm obligacji społecznych
Nowym rozwiązaniem stosowanym od kilku lata na zasadzie pilotażu jest mechanizm określany mianem obligacji społecznych. W jego ramach w proces finansowania usług społecznych angażowani są inwestorzy prywatni, w tym banki, osoby fizyczne i inni uczestnicy rynków finansowych. Autorem idei obligacji społecznych stworzonej w 1969 r. jest Travis Hirschi, który dowodził, że inwestycje dokonywane w sektorze społecznym mogą przyczynić się do znaczących oszczędności w sektorze publicznym.
W praktyce pojęcie obligacji społecznych (Social Impact Bonds) zostało po raz pierwszy użyte w Wielkiej Brytanii, która jest pionierem w zakresie wykorzystania nowego instrumentu. W USA tego typu instrumenty są nazywane „płać za sukces” (Pay for Success), z kolei w Australii stosuje się określenie obligacje korzyści społecznych (Social Benefits Bonds).
Mechanizm emisji obligacji społecznych obejmuje kilka etapów. W pierwszej kolejności rząd lub jednostka samorządowa identyfikuje problemy społeczne, których realizacja będzie finansowana przez rynek a następnie zawiera kontrakt z wybranym pośrednikiem. Pośrednik jako agent emisji obligacji zobowiązany jest zapewnić środki na funkcjonowanie programu poprzez pozyskanie kapitału z rynku, w tym od banków, inwestorów indywidualnych i innych podmiotów. Zgromadzone środki przeznacza na sfinansowanie realizacji usług społecznych. W przypadku tego rozwiązania to nie administracja ale rynek decyduje, które organizacje świadczące usługi społeczne uznaje za efektywne i te finansuje. Emitent obligacji będzie mógł pozyskać kapitał tylko wówczas, gdy prywatni inwestorzy będą przekonani, że postawione cele są możliwe do osiągnięcia.
Wyniki realizacji programu powinny być dokładnie mierzone przez niezależnego ewaluatora, gdyż na ich podstawie dokonywane są wypłaty z budżetu. Jeśli realizacja danego programu nie pozwoli osiągnąć zakładanego celu minimum, wypłaty nie będą dokonywane. Wysokość wypłat rośnie gdy wynik przewyższa cel minimalny, jednakże zazwyczaj tylko do ustalonego maksymalnego pułapu. Uzyskane płatności z budżetu pośrednik przeznacza na zwrot pożyczonego kapitału od inwestorów prywatnych i wypłatę zysku. W ten sposób rząd spłaca inwestorów zyskami, które stanowią wynik oszczędności uzyskanych w ramach realizacji programu.
Model obligacji społecznych stanowi z pewnością innowacyjne rozwiązanie, w przypadku którego wypłaty z budżetu są powiązane z osiągniętymi wynikami. Poza tym środki publiczne są przeznaczane tylko na te działania, dla których można określić efekty, a ponadto przetransferować ryzyko niepowodzenia programu do sektora prywatnego. Korzyści dla rządu z tytułu realizacji programu to oszczędność kosztów z tytułu wydatków ponoszonych wcześniej na świadczenia społeczne.
Pilotażowe programy na świecie
Pionierski w skali świata pilotażowy 6-letni program emisji obligacji społecznych uruchomił we wrześniu 2010 r. rząd Wielkiej Brytanii. Zlecił on etycznemu bankowi inwestycyjnemu Social Finance zmniejszenie w ciągu 6 lat wskaźnika powrotów do więzień o co najmniej 7,5% wśród 3 tys. osadzonych, którzy odbywają wyroki w zakładzie w Peterborough. Wcześniej 60% skazanych powracało do więzień w ciągu jednego roku od jego opuszczenia. Bank Social Finance emitując obligacje miał za zadanie pozyskać 7,9 mln USD od inwestorów w celu sfinansowania usług. Działania resocjalizacyjne zostały zlecone organizacjom specjalizującym się w obszarze reintegracji więźniów.
Jeżeli udałoby się osiągnąć wskaźniki wyznaczone przez rząd, bank Social Finance otrzymałby zapłatę z budżetu państwa, a inwestorzy mogliby liczyć na zysk odpowiednio do osiągniętego rezultatu. Im wyższy zostanie osiągnięty stopień redukcji recydywy ponad poziom 7,5% tym wyższe będą płatności rządowe. Maksymalna możliwa płatność została ustalona na poziomie odpowiadającym redukcji wskaźnika powrotów do więzienia o 12,5%. Ocena pierwszych lat realizacji programu wskazuje na sukces.
W Wielkiej Brytanii, poza wyżej wymienionym, funkcjonują również inne programy dotyczące m.in. wychodzenia z bezdomności. Zmniejszenie liczby bezdomnych to spadek wydatków na utrzymywanie schronisk i noclegowni. Z uzyskanych w te sposób oszczędności można później spłacić obligacje.
W Stanach Zjednoczonych pierwszy program emisji obligacji społecznych w obszarze więziennictwa stworzył Nowy Jork. Inicjatywa objęła młode osadzone osoby i ma na celu zmniejszenie ich liczby. Realizacja programu obejmuje okres od września 2012 do sierpnia 2015. Roli pośrednika podjęła się organizacja pozarządowa MDRC, posiadająca doświadczenie w realizacji programów społecznych kierowanych do osób najuboższych. Usługi społeczne świadczą dwie organizacje pozarządowe: Osborne Association i Friends of Island Academy.
W roli instytucji finansującej program wystąpił Goldman Sachs. Bank ten udzielił pożyczkę na kwotę 9,6 mln USD dla MDRC. Miasto dokona wypłat w wysokości od 4,8 mln USD jeśli recydywa zostanie zredukowana o 8,5%, do 11,7 mln USD jeśli wskaźnik ten wzrośnie do 20%. Oznacza to, że zysk banku nie będzie mógł przekroczyć 2,1 mln USD. Z uwagi na ustalony górny limit, bank nie może odnosić nieograniczonych korzyści z oszczędności miasta. Uzyskanie maksymalnego zysku oznacza, że miasto zaoszczędzi 20 mln USD. Gwarancji na pierwszą transzę pożyczki w wysokości 7,2 mln USD udzieliła Fundacja Bloomberg Philanthropies. Projekt ten postrzega się jako szansę na przetestowanie udziału prywatnych inwestorów w rozwiązywaniu problemów społecznych.
Popularność obligacji społecznych z każdym rokiem jest coraz większa. Kolejne programy zaczęły przygotowywać: Australia, Nowa Zelandia, Kanada, Indie, Irlandia oraz Izrael. Najczęściej identyfikowane do rozwiązania problemy społeczne to: recydywa, bezdomność, bezrobocie, wykluczenie młodych, edukacja i ochrona dzieci. Korzyści upatruje się w długoterminowej realizacji wspólnych programów przez sektor publiczny i prywatny w zakresie najgłębszych problemów społecznych.
Obligacje społeczne w Polsce
Próbując określić możliwości wykorzystania nowego instrumentu w realizacji programów społecznych w Polsce, należy w pierwszej kolejności wskazać na jego przewagi i ograniczenia. Przede wszystkim należy podkreślić, że wiedza w Polsce na temat istoty nowego rozwiązania jest ciągle niewielka. Podstawowym argumentem przemawiającym za wykorzystaniem obligacji społecznych jest możliwość wykreowania oszczędności w budżecie w zakresie realizacji podstawowych usług społecznych.
Za ograniczenie należy uznać sytuację, gdy inwestorzy będą zainteresowani tylko tymi programami, których wyniki będą miały mierzalny charakter. Może to oznaczać, że trudno będzie pozyskać środki z rynku na realizację ważnych społecznie programów lecz nieprzejrzystych dla inwestorów z uwagi na ich specyfikę. Będą też oczekiwać gwarancji, że ich środki zostaną wykorzystane zgodnie z celami programu. Istotne znaczenie ma zapewnienie odpowiednich systemów gwarancyjnych. Inwestorzy traktują obligacje społeczne przede wszystkim jako inwestycję i możliwość dywersyfikacji portfela, sprawą drugorzędną jest kwestia wizerunku i popierania działań w zakresie społecznej odpowiedzialności biznesu.
W niektórych programach obligacji społecznych korzyści mogą być postrzegane nie przez pryzmat zysków dla inwestorów, lecz w oparciu o wskaźnik stopnia w jakim pozwalają zmniejszyć koszty dla państwa. Z kolei jeśli głównymi beneficjentami programów są jego uczestnicy, którzy odnoszą korzyści w postaci zatrudnienia i poprawy zdrowia, to oszczędności dla rządu mogą być w takim przypadki mniejsze niż bezpośrednie efekty dla uczestników programu.
Uwzględniając powyższe czynniki, nowy mechanizm wymaga w Polsce uwzględnienia go w regionalnych i rządowych strategiach rozwoju a także przez instytucje rynku kapitałowego. W państwach, które realizują obecnie programy pilotażowe ich propagatorami byli najczęściej sami przywódcy państw. Inne niezbędne działania to zwiększenie zaangażowanie jednostek administracji państwowej i samorządowej, stworzenie centrum koordynującego na wzór laboratoriów innowacji tworzonych w innych państwach, wspierającego wykorzystanie nowego instrumentu, identyfikacja kluczowych problemów społecznych oraz grup docelowych, opracowanie mechanizmu finansowania, identyfikacja organizacji świadczących profesjonalnie usługi społeczne, przygotowanie systemu ewaluacji programów.
Rozwój nowego mechanizmu powinien być wspierany przez instytucje Unii Europejskiej. W dokumentach UE pojęcie obligacji społecznych pojawiło się po raz pierwszy dopiero w lutym 2013 w „Pakiecie inwestycji społecznych na rzecz wzrostu gospodarczego i spójności”. W trwającej dyskusji na temat kształtu nowego instrumentu podkreśla się, że emisja obligacji społecznych nie powinna być finansowana przez skarby państw członkowskich czy też z budżetu unijnego. W obligacje powinni inwestować obywatele, przedsiębiorstwa i grupy identyfikujące się ze społeczną odpowiedzialnością biznesu poprzez udział w europejskim funduszu działań socjalnych, finansowanym i zarządzanym przez nich samych, oferującym rozsądne stopy procentowe i działającym na zasadach niekomercyjnych, podlegającym nadzorowi i regulacjom UE.
Inwestycje społeczne powinny dotyczyć: rozwoju mieszkalnictwa socjalnego, działalności spółdzielczej i przedsiębiorczości społecznej, wsparcia dla towarzystw ubezpieczeń wzajemnych, lokalnych usług społecznych i zdrowotnych, sieci zajmujących się edukacją, szkoleniami i przekwalifikowaniem zawodowym, innowacji społecznych, badań i rozwoju, a także pożyczek i partnerstw na rzecz rozwoju infrastruktury i agroturystyki.
Obligacje społeczne traktowane są jako innowacyjny sposób finansowania projektów o charakterze społecznym, który umożliwia rządom i władzom lokalnym współdziałanie z prywatnymi inwestorami. Model ten wymusza na instytucjach rządowych i dostawcach usług społecznych osiągnięcie celów i uzyskanie wyników w sposób przejrzysty dla inwestorów i podatników. Z powyższych względów powinien być brany pod uwagę również w Polsce.
